随着环境保护部上周全文发布《关于全国民用核设施综合安全检查情况的报告》（下称《安全检查报告》）和《核安全与放射性污染防治“十二五”规划及2020年远景目标》（下称《核安全规划》），中国重启核电审批再近一步。
《核安全规划》是安全领域的重要文件，类似于核电产业的“刹车”。而核电发展规划则类似于核电产业的“油门”。

《核安全规划》的推出，使得中国核电发展告别了向来只有核电发展规划，缺乏安全规划的尴尬处境。上述规划的推出将为中国核电安全高效发展保驾护航。

日本福岛核事故发生之后，去年3月16日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议明确指出：调整完善核电发展中长期规划，核安全规划批准前，暂停审批核电项目包括开展前期工作的项目。

当年3月至12月，环保部（国家核安全局）、国家发改委（国家能源局）和中国地震局，对全国41台运行、在建核电机组，3台待建核电机组，以及所有民用研究堆和核燃料循环设施进行了综合安全检查，并研究编制了《核安全规划》。今年5月31日，国务院常务会议审议并原则通过了《安全检查报告》和《核安全规划》，同意公布并向社会征求意见。5月31日的国务院会议同时透露，在展开综合安全检查的同时，中国工程院形成了题为《新形势下我国核电发展的建议》的阶段研究报告。消息人士预计，在《核安全规划》征求意见结束之后，国务院可能在7-8月份再召开一次会议，审议通过核电“十二五”规划与核电发展中长期规划。

目前，中国已建成在建核电机组装机容量约占全球在建机组的四成，已运行核电机组15台，装机容量1260万千瓦。

“核安全纲领性文件”

关于《核安全规划》的意义，国家核安全局相关负责人称，这是“‘十二五’至2020年指导中国核安全与放射性污染防治工作的纲领性文件。”

“规划的出台对中国核电安全具有非常正面的意义，也是对核电发展的重大支持。”上海核工程研究设计院国际事业部战略负责人张帆对早报记者称。

上海核工程研究设计院研究员级高级工程师、国家注册核安全工程师周梦君介绍，《核安全规划》是核电发展、安全体系中的重要一环。核电体系应该有三个层次：最上层的应该是“国家原子能法”，类似于宪法的地位，是母法。第二个层次是核电的发展规划与核电的安全规划。第三个层次，是核电操作上具体的各个环节的规范与导则。

“这个规划（《核安全规划》）是中华人民共和国建国以来第一个核安全规划。核电领域不能光有发展规划，没有安全规划保驾护航。”周梦君称，“中国此前在第二个层次的规划，只有2007年国家发改委上报国务院通过的《核电中长期发展规划》。”

一位核电业内人士称，过去中国的核安全主要靠中央政策方针，在大方向上只有一句“安全高效”。如今明文确定了具体内容之后，将有据可循，目标明确。

中国的核安全过去主要靠第三个层面来保障，如类似《中华人民共和国民用核设施安全监督管理条例》这样的国务院行政法规、以及类似《核电厂厂址选择安全规定》（HAF101）、《核动力厂设计安全规定》（HAF102）、核电厂运行安全规定（HAF103）这样的核安全法规，外加《核动力厂安全评价与验证》（HAD102）这样的核安全导则。

虽然体系有所缺失，但中国自1994年第一台反应堆投运至今，整个核电安全记录相当良好。根据国际原子能机构的评级，中国核电商业运行至今18年的时间，还从未发生过一次2级或者2级以上的核电事件或事故。

按国际原子能机构“国际核事件分级表”规定，核安全事件共分为7级，其中1级至3级为事件，4级至7级为事故。

在全球核电安全概况上，根据路透社的数据，世界上已经发生过2级及2级以上核电安全事件或者事故的国家分别是：美国一次5级，加拿大一次5级，英国一次3级一次5级，法国一次4级一次2级，西班牙一次3级，比利时一次4级，俄罗斯一次6级一次4级，乌克兰一次7级（切尔诺贝利），土耳其一次3级，匈牙利一次3级，斯洛伐克一次4级。而日本包括此次福岛核电事件在内，7级、4级各一次，2级两次。

不过，值得注意的是，在整个上世纪90年代，中国仅仅投运了三台核电机组，分别是秦山一期的一台30万千瓦压水堆，以及大亚湾的两台100万千瓦压水堆。此后，中国的核反应堆投运速度逐步加快，核安全监管所面临的压力也逐步增大。

“中国核电高端人才大量稀释以及核安全监管能力不足的问题已逐渐显现。”环保部核安全与辐射总工程师柴国旱此前说。

“中央对核安全是高度重视的，福岛核电事故发生后更是给中国提了一个醒。在全球所有拥有核电的国家中，中国是第一个在15个月之内便出台如此高规格核安全规划的国家。”周梦君称。

不过，在整个核体系的最高层，即“国家原子能法”方面，中国至今仍未能推出。“国家原子能法”从1984年开始起草，至今已是第十稿，仍旧难产。

反观日本，继16日宣布重启两台核电机组、结束自今年5月初以来的“零核电”状态后，日本国会参议院20日又通过了有关设置“原子能规制（管制）委员会”的法案。预计新机构最晚将在9月正式建立，将对日本的原子能安全进行统一管理。

上述法案规定，首相在紧急时刻没有发布命令的权力，要依据相关的科学和技术评估，由原子能规制委员会优先作出抢险决定，而首相不得否决。

操作层面的未知数

一位核电资深专家对早报记者称，《核安全规划》的推出适逢其时。在日本福岛核事故发生之前，中国各个地方都充斥了对核电大干快上的冲动。

“福岛核电事故的发生正好是在中国全国‘两会’闭幕之后。当时，省长、国家发改委主任、央企的一把手，几乎是众口一词要大力发展核电。这个现象从2009年到2011年三年，年年如此。”

上述人士称，甚至连云南和四川这样的地震多发地带也表示要上核电。乃至“5?12”汶川大地震之后，四川省某领导表示还是要大力发展核电。这背后便是GDP政绩冲动。要知道，有些经济规模小的省份，建一个核电站能够给当地带来GDP四分之一左右的增量。

日本福岛核电事故无疑为上述冲动泼上了一盆冷水。而《核安全规划》快速推出之后，地方的核电冲动更是被套上了缰绳。

“原先业界预计发展规划和核安全规划会同时出。但是结果是核安全规划最先发布，这是一个重要的信号，再一次体现了国家把安全放在最前。没有安全，就没有发展。”周梦君称。

此次《核安全规划》提出了一系列具体指标。其中最为核心的，便是第七页上，“核设施安全水平提高方面”中提及的“新建核电机组具备较完善的严重事故预防和缓解措施，每堆年发生严重堆芯损坏事件的概率低于十万分之一，每堆年发生大量放射性物质释放事件的概率低于百万分之一。”

上述的“十万分之一”与“百万分之一”，算得上是较为严格的要求。国务院研究室综合司副司长范必此前曾撰文称，除已开工建设的4台AP1000和2台EPR机组外，中国其他所有已运行或者在建的核电机组与这两个要求均不同程度地存在差距。

不过，事实上“十万分之一”与“百万分之一”也不是新提法。2002年，国家核安全局发布的《新建核电厂设计中几个重要安全问题技术政策》便称，“每堆年发生严重堆芯损坏事件的概率小于等于110-5；每堆年需要场外早期响应的大量放射性释放事件的概率小于等于110-6”。

2006年6月，国家核安全局发布《核动力厂安全评价与验证》（HAD10217），其中关于堆芯损坏概率安全目标的表述是：对已有的核动力厂，每堆年小于等于110-4；对新的核动力厂，每堆年小于等于110-5。关于放射性物质大量释放的概率安全目标，对已有的核动力厂，每堆年小于等于110-5；对新的核动力厂，每堆年小于等于110-6。

中国的二代改进型核电机组在堆芯严重损坏概率上一般是在10-4的水平。2007年8月，国家环保总局核与辐射安全中心与清华大学核能院联合完成的《第二代改进型核电厂安全水平的综合评估报告》指出，中国大亚湾、岭澳、岭澳二期3个核电厂发生堆芯严重损坏事故频度（CDF）分别为2.13×10-5∕堆年、1.94×10-5∕堆年和1.53×10-5∕堆年。根本无法达到小于等于110-5的水平。

既然已经有了相关的导则与规定，为何2006年之后仍有一大批无法达标的二代改进型机组上马？

“导则只是一个指导作用，是引导你该怎么办，而不是法规。如果有了原子能法，那么比如指标违背了，就是违法，就不会再这么上马了。”一位核电资深专家称，“而且后来国家核安全局还出台了一个文件，对上述指标进行了放松，等于给了二代改进型机组网开一面。”

这位资深专家口中的文件，指的是2007年3月发布的《第二代改进型核电项目核安全审评原则》（国核安函[2007]28号）。

现在《核安全规划》再次重申“十万分之一”与“百万分之一”，等于再次拧紧了安全的阀门。“不过最终能否实行，还得看国家的决心。仅仅是规划层面在强制力上还是不够的，最好能够有原子能法。没有的话，目前就需再通过中央文件来约束。”

如果坚决执行新建机组必须达到“十万分之一”与“百万分之一”这两个要求，则国内只有AP1000以及EPR能够达标。

可查资料显示，AP1000考虑外部事件和内部事件的堆芯熔化概率和大量放射性物质释放概率分别为5.1×10-7堆年和5.9×10-8堆年，安全性能远远优于二代改进型机组。

不过令人困惑的是，《核安全规划》在“重点任务”中又有一处模糊的表态。规划称，“坚持在确保安全的前提下发展核电，并把握好发展节奏。对于新申请建造许可证的核电项目，按照我国和国际原子能机构最新的核安全法规标准进行选址和设计，采用技术更加成熟和先进的堆型，提高固有安全性。”

核电业内对于二代改进型机组的普遍认识是，这是一种成熟的核电技术，是目前全球核反应堆的主力。而对以AP1000为代表的三代核电，核电业内普遍认为，这是一种先进的核电技术。

“这个规划其实是各方妥协的产物。只有意见统一的才能写进去，不能统一的都回避掉。”一位知情人士称，“这个规划在向民众征求意见之前，已经针对核电相关的各方都征求过意见了。当时有两个版本，一个是稳健版，一个是挑战版。挑战版直面现在中国面临的核安全实质情况，一些比较突出的问题，比如没有原子能法等均有涉及。当然，最后我们看到的这个与稳健版比较接近。这其中有很多复杂的利益问题。”（李跃群 张楠华）