前言
中国南方电网超高压输电公司广州局（简称广州局）是中国南方电网的基层生产单位，承担着“西电东送”受端输电设施的运行维护职责。自2003年以来，广州局通过坚持不懈地以科学发展观为指导，以南网方略统揽全局，结合自身实际，深入开展“培育以习惯性遵章为导向的安全生产文化”建设。随着“西电东送”通道的不断建设，广州局所辖输电设施规模高速增长，而且技术先进，结构复杂，人员规模快速扩张，管理难度加大，传统依靠员工理解制度，凭理解执行制度的模式已难以适应发展的需要。如何提高制度执行力，提高员工的规范化工作能力成为管理者必须面对的课题。经过近四年的摸索和实践，通过员工的广泛参与，广州局逐渐形成了以全员参与为基础的“制度执行力”文化体系。
目前，广州局“以全员参与为基础的制度执行力文化”取得了明显成效，其标志是员工的普遍认同和参与的广泛性，安全生产管理水平也逐年得到了提高。
一、提高“制度执行力”是做好电力安全生产的关键
我国电力企业十分注重制度建设，经过半个多世纪的研究、探索和实践，已经形成一整套严谨、科学、有效的安全管理制度体系，涉及电力安全生产方方面面，以大量文字的形式表述了对安全生产的认知和总结。与此同时，为了做好安全生产基础管理工作，企业投入大量的人力物力修编规章制度。随着逐年对规章制度的修编，原有的规章制度有增无减，数量与日俱增。
然而，这些安全生产规章制度并未从根本上杜绝电力事故。各种带有“严禁”、“必须”、“不许”等警示性文字的制度条款依然时常被制度执行者突破，人为责任事故屡禁不止。大量电力事故统计数据分析结果显示：电力事故的发生往往不是制度本身的缺位，而是制度执行的不到位。
广州局长期的研究和实践表明：制度源自于生产实践，但更重要的是指导实践。一直以来，电力企业始终将安全生产的注意力放在制度建设本身，着力于制度的“废、改、立”，并且长期把修编制度当作安全生产的基础工作，却始终没有认识到把修编的制度用于指导生产实践才是安全生产基础工作的根本目的。因此，在安全生产基础管理中，及时、准确地组织制度修编固然重要，但更重要的是解决制度如何“落地”的问题，也就是制度如何“执行”的问题。
我们通常用“制度执行力”来概括制度执行的效果，“制度执行力”一般包含了三方面的内容：制度执行的意愿、制度执行的能力以及制度执行的程度。“制度执行力”与“执行力”是有本质区别的：“制度执行力”意味着完成特定任务的行为必须科学、规范并且符合普遍价值取向，兼顾过程与目标，简言之，在制度面前，执行力是不因身份而异的。“执行力”仅注重目标的实现，过程行为是否遵守制度规范并不在考量范围。近年来，“执行力”一词广受关注，在许多管理书籍中“执行力”被定义为个体、团队和企业的核心竞争力。在这种观点指导下，惟领导是从、盲目执行、只要结果不顾过程等情形屡见不鲜，相关制度形同虚设，给个人、企业以及社会带来损失。因此，广州局认为：“制度执行力”是更为科学、更为准确、更加符合科学发展观的表述，“制度执行力”才是个体、团队和企业的核心竞争力。对电力企业而言，要实现本质安全，必须围绕“制度执行力建设”这个核心命题开展工作。
二、表单化管理是提高“制度执行力”的有效途径
广州局认为：制约当前电力企业制度执行力建设的因素主要有两个：一是文字制度难以被理解和执行；二是制度服务于任务流程缺乏有效途径。
现有的安全生产制度绝大部分以文字制度形式出现，这些文字制度更多反映的是一种对生产实践的认知和总结，属于概念范畴，带有明显的抽象特征，很多条款晦涩难懂。这些文字制度只解决了“是什么”的问题，并没有解决“怎么做”的问题。另外，经过不断的修编、完善，安全生产制度数量日趋庞大难于记忆。正因为如此，这些安全生产制度很难在生产过程中被有效地遵照执行。
长期以来，电力企业对制度与任务流程之间的关系缺乏清晰的认识，广州局经过长期的实践研究，总结出流程与制度之间的正确关系应该是：流程优先于制度，制度服务于流程。安全生产基础管理并不是为了修编制度而修编制度，而是为了最终将修编的制度用于服务流程。
安全生产中，我们以某一个工作任务为目标，如图1所示。完成该工作任务需要6个步骤。因此，我们可以说这6个步骤就构成了完成该工作任务的一个工作流程，每个步骤可称为流程中的节点。正常情况下，每个节点对工作流程都是不可或缺的，每个节点相对最后的工作质量都必须有正向增益，对增益为零甚至产生负增益的废节点，应坚决剔除。
为了明确流程中各节点的职责以及相互间的关系，规范各节点的行为，必须制定相关的规章制度，由此可见，制度是用于保证工作流程正常运作的。目前，企业的规章制度来源一般可归结为：（1）源自生产实践；（2）直接借鉴他人的相关制度；（3）通过不断修编逐渐完善；（4）通过流程再造，重新编写。安全生产基础管理为了规范流程不断在修编制度，然而却不能真正将修编后的制度用于服务流程，造成了制度服务于流程的回路断裂，难以实现修编制度的初衷。虽然现在的安全生产管理者也作出了很多努力将制度用于指导生产实践，比如：（1）对员工进行培训宣贯；（2）采用考试的方式，提高员工对制度的掌握程度；（3）在生产事故后总结提高等，然而上述所有做法归根结底仍只停留在了对生产实践认知的层面，并没有真正解决长期以来制度无法有效服务于流程的问题。
基于对流程与制度的相互关系的深入研究，广州局提出：采用表单化管理的管理理念和方法，建设以全员参与为基础的“制度执行力”文化体系。表单化管理是以工作表单为载体，以直观的图形或简洁的文字将文字制度执行中的关键节点以表单的方式予以体现。表单的制定过程体现了对制度的理解和对过往经验智慧的总结,它是制度的另一种表现形式。照表单中项目和步骤执行，就是遵章实施的过程。实行表单化管理，变员工需要用大量时间和精力（成本）投入学习文本制度 — 记忆— “在线”回顾，然后执行的过程为学习文本制度 —“照单执行”— “离线”通过学习文本制度理解表单的过程。避免了由于对文本制度理解上的差异导致工作成果的不确定，大大降低了员工的执行成本。表单化管理突破了企业基础管理的传统思维逻辑，通过降低遵章（执行）成本缩小与违章成本间差距，解决了长期困扰管理者的制度如何“落地”的问题，实现了决策者满意，执行者愿意的多赢目标。
表单化管理是实现制度服务于流程的有效途径，为制度指导生产实践提供了有效的方法，解决了半个多世纪以来，苦苦困扰安全生产基础管理“怎么做”的问题，是提高制度执行力的有效途径。
三、依托表单化管理，建设以全员参与为基础的“制度执行力”文化体系
（一）改变传统“自上而下”模式，全员参与
三年来，广州局依托表单化管理，在制度执行力文化体系建设过程中一直以全员参与为基础，主要体现在：各专业（检修、运行、线路、行政）人员的全面参与；一线员工与管理人员的全面参与。
由于表单具有可操作性强、执行成本低的特性，“表单化管理”理念和方法自诞生之日起便深受广大一线员工认同，不分专业和工种，一线员工迅速成为推进表单化管理实践的主要力量。在一线员工的积极参与下，表单化管理实践彻底改变了单纯的“自上而下”模式，一线员工主要负责表单的编写、执行、完善以及意见反馈，而管理人员特别是中层管理人员主要负责表单质量的审核、表单化管理制度的建立以及表单化管理制度的执行监督。
一线员工编制表单的过程就是查阅各种规章制度，熟悉设备、掌握作业技术的过程。编制好的表单遵循、体现和凝聚企业规章制度、规定、规程等，将各种规章制度内化，是制度有效执行的形式。一线员工执行表单就是执行制度。从另一方面讲，通过编制高水平的表单，员工可以将自己的技术痕迹永远保留在企业，保留在最具价值的作业中，不仅仅在自身工作中看到表单的价值，更通过表单，在更多人的工作中看到自己的价值，看到自己对于企业的价值。
据统计，2009年一线员工和管理人员表单化管理参与率均达90%以上。其中，运行人员平均每人编写表单6例，执行表单近50例；检修人员平均每人编写表单8例，执行表15单例；线路人员平均每人编写表单1例，执行表单6例。2009年，广州局各生产单位、部门共召开表单化管理会议6次，管理人员平均每人审核表单15例。
举例：检修试验部开展“表单之星”活动
检修试验部设有一次班、保护班、控制班、辅助班等4个班组，负责广州局辖区4个换流站和1个变电站的电力设备及设施的维护、检查、修理和试验等工作。
2010年以来，为提高制度执行力，将规章制度落实为可执行表单，促使检修人员养成按“单”执行习惯，确保检修工作质量，检修试验部在部门内开展“表单之星”评选活动。每个月初，部门都会对上一月度的表单工作进行回顾，根据员工在表单编制、审核、修订、应用、建议等多个环节的工作成绩进行综合评定，评选出四位员工授予部门“表单之星”的荣誉称号，以示表彰和鼓励。
自活动开展以来，38名检修试验部人员共新编各类检修表单320余例，修编表单120余例。
“表单之星”评比活动很好地调动了全体检修人员参与表单化管理的积极性。
（二）采用“5W2H”法编制表单
我们采用“5W2H”法来编制表单。当任务出现时，制度可解决“5W”是什么（Why：为什么要做这件工作？What：内容是什么？Where：在哪儿做？When：什么时候来做？Who：由谁来做？），可并未告诉“2H”是什么（How：怎么做？How much：要花多少时间或其他资源？）。在“2H”问题上，制度和任务之间没有直接关联，仅靠执行者来完成，造成不同的执行者使用不同的方法，花费不同的成本。表单的作用就是将任务和制度关联起来，使不同的执行者使用同样最优的流程和方法，耗费最低成本来完成同样的任务。
广州局按照上述原则将制度转化为可操作性极强的表单，表单着重体现“2H”，从而降低员工遵章执行成本。一般表单的编制由两人完成，首先评价现有的流程表单，看看它与实际工作是否有冲突；哪些方面可以改进；流程表单的不足之处在哪里；该表单执行下去会出现什么后果；其次，识别重要的流程表单，根据流程表单对安全生产的影响，找出重要的流程表单，这类表单一般会直接导致后果；最后，确定流程表单框架。这些来源于基层的表单是经过深思熟虑的结果，对实际工作有很强的指导价值，被一线员工广泛接受，并迅速落地生根。
经过几年努力，我们形成了如图3所示的表单体系结构和如图4所示“制度执行力”文化体系图）
（三）一线人员制度执行力大大增强，工作质量大幅提高
1、检修专业制度执行力建设重在质量控制。
电力检修作业包含电力设备及设施的维护、检查、修理和试验等工作，是电力行业最主要和最重要的基础性工作之一。检修作业的质量直接决定电力设备设施的性能与状态，决定电力系统能否可靠、稳定运行。如果检修工作质量控制不到位就可能造成设备带缺陷运行，最后发展为设备障碍和事故，导致电站或线路停电，影响广大用户的电力供应。另一方面，电力检修工作常常涉及到防触电、防高空跌落、防碰撞、防有毒物质等特别要求，具有一定的危险性或潜在危险性，必须遵循特定的质量控制要求，以保证人员和设备安全。
传统电力企业的检修作业停留在单纯依赖作业员技术素养和工作状态的阶段，重在强调作业员责任心。作业人员因技术、技能、环境、心理等各种差异化而具有很大的不确定性，其工作质量是无法有效控制的。如何在任务重、要求高的前提下实现有效的检修工作质量控制呢？如何能够尽量减少甚至消除人为主观甚至客观差异造成的工作质量离散性和不可控呢？
“以全员参与为基础的制度执行力文化”借助表单工具，将检修作业的各个环节与要素用表单体现出来，在检修作业准备和执行过程中依照表单内容和要求进行工作，通过表单来规范员工的作业流程与操作方法。在检修作业表单中，检修作业所涉及的人员、物资、工器具、安全措施、作业风险、作业步骤等要素均有明确要求。实践表明，“以全员参与为基础的制度执行力文化”大大抑制或消除了因员工的差异化带来的检修作业质量不确定性，实现了检修工作质量的有效控制。
经过几年不断探索和努力，广州局在继电保护、直流控制、高压设备、辅助系统等几大设备领域全面推进表单需求梳理和表单编制，目前已累计编制检修作业表单900多篇并在检修工作中广泛应用，建立了设备定检、试验和典型工作的表单体系，在检修安全控制和作业质量控制方面取得了良好的效果。
举例：继电保护定检表单应用
继电保护定检属于规程规定的重要定期工作，同时也是电厂、电站典型的基础性检修工作。以前往往是临时编制工作方案，主要是确定作业项目，对作业流程描述较为粗放，基本不涉及作业步骤等具体的技术环节。因此，员工在定检执行中存在一定的随意性，定检项目的细化和操作方式往往在现场决定，存在因实际人员、时间、现场条件等因素而导致的实际执行项目过多或过少，以及操作不恰当形成的定检不到位情况。
“以全员参与为基础的制度执行力文化”开展建设以来，检修人员依据每台设备的定检表单进行定检作业。从项目细化分解到执行步骤，定检表单均能够给予完整和清晰的说明。不论是哪位员工，只要遵照表单进行保护定检作业，则完成的项目和操作的方法都是一样的，检修作业质量从根本上得到了控制。保护人员一致认为，定检表单的引入使保护定检作业发生了根本性的变化，原本繁琐并容易出错的工作现在变得既轻松又可控，作业表单成为了每个保护人员的好帮手。
2、运行专业制度执行力建设重在规范。
运行工作内容很丰富，包括运行监视、设备巡视、事故处理、缺陷处理、电气操作、定期试验、生产报表、信息汇报等日常工作，另外还有设备管理、安全管理、技术管理、培训管理等管理工作，每项工作都有相应规程规定来规范员工行为，但光凭理解、凭记忆很难让这些工作规范切切实实得到执行。经归纳运行工作规范大体上可分为两类：工作安排规范和工作要求规范。
工作安排规范主要是周期性标准。“以全员参与为基础的制度执行力文化”开展建设以来，我们编制了各种定期工作表单，供不同岗位职责人员适用，如站长定期工作表单、副站长定期工作表单、技术专责定期工作表单、运行值定期工作表单，按标准要求编制运行监视、设备巡检、定期试验、生产报表、预案演练、会议安排等周期性工作表单，表单有明确的工作标准和完成时限。这样，我们形成了一整 套安排日常工作的规范表单，运行人员每天按自己对应的表单安排自己的工作，避免了工作标准众多、容易疏漏的问题，同时也便于对运行工作完成情况进行闭环管理。
工作要求标准主要是流程性标准和规范性标准。实质上，工作流程表单在电力行业应用由来已久，最典型的就是操作票，运行人员执行操作票时自然而然的就是在执行“操作人编写并初审操作票”→“监护人复审”→“值班负责人终审”的“三审”流程。“以全员参与为基础的制度执行力文化”扩展了工作流程表单的应用范围，覆盖了运行工作的各个方面，如岗位调整申请表、物资购买申请表、外来施工单位进站工作申请单、规程标准修编审批表、新设备启动流程审批表等等，我们根据工作标准编制表单，明确表单执行时流转对象、要求和时限，规范了工作流程，流程清晰、责任明确，避免因不同人、不同部门对标准采取不同理解方式而造成的流程不畅情况。
以验收表单为例，根据各种验收规程规范编制验收表单，既列清了验收项目，也明确了验收标准，这样运行人员只要具备基本技能，就能开展验收工作，而不是凭经验开展验收工作，也不需要记忆大量的验收标准要求。不同的运行人员采用相同标准进行验收工作，保证了验收质量。
3、线路专业制度执行力建设重在标准统一。
目前，广州局所辖交、直流线路近2700公里，长度之长，范围之广，复杂程度在南方电网内首屈一指，线路安全工作主要在集中在野外开展，如何保证线路运检工作质量是摆在广州局管理者面前的巨大难题。
长久以来，我们依靠规章、制度，具体执行起来，往往会因人而异，出现理解偏差，带来这样那样的问题。“以全员参与为基础的制度执行力文化”开展建设以来，员工只要按照表单作业，大大提高了工作效率，并且保证了工作质量和工作安全。以线路巡视为例，以前员工仅拿一张含几个表格的白纸，发现问题或缺陷即进行记录，没有问题即记录“无异常”。这样，老员工到达塔位后，即用眼睛凭经验简单的对线路实施“扫描”，感觉没有问题，即签字下山，新员工到达塔位后，同样是“扫描”，但是因为其对业务不熟悉，不知道检查什么和检查标准，这样带来的后果是线路巡视质量不高，一些本该发现的缺陷不能发现。现在，不管你工作年限长短，经验如何，工作必须有表单，表单明确了工作项目、工作标准、检查方法、工作流程等内容，严格按照表单开展各项工作，确保工作安全、优质、高效的完成，解决了长期以来困扰线路管理者们的问题。
（四）反复执行，持续改进
表单的规范和优化应该是持续不断的，优质卓越的表单也会因为设备更新、方法改进等原因而出现一些冗余或危害安全的环节，实用化水平降低，广州局出台表单管理制度，要求员工及时反映在执行表单过程中的问题，对现有表单我们采用在反复执行中不断修编的方法，持续优化表单；对于一些积重难返、完全无法适应现实需要的表单，及时进行再造或废止。
（五）以信息化平台促进制度执行力建设
为了深化表单化管理成果，扩展表单化管理的深度和广度，按照信息化和规范化的要求，广州局开展了表单化管理体系设计和表单规范化设计，采用数据库技术、网络技术、软件技术构建了一个表单管理的信息平台。表单信息化平台一方面提供了多种表单查询方式及组合，方便一线员工在较短的时间内找到自己想要使用的表单，达到了表单信息共享；另一方面实现了表单审批、修编、调用的在线管理，解决了表单更新周期过长、查询困难和版本混乱问题。此外，该平台便于管理者统计分析，也能充分运用全局资源进行表单规范、优化甚至再造工作，实现了制度执行力建设的闭环管理。
（六）制度执行力效果评估
广州局经过长期理论与实践研究得出的影响电力企业安全生产的四大核心要素组成，即技能、习惯、不和谐与疲劳，2006年广州局自主研究，开发了“电力企业安全生产四维度分析模型”，通过四维度分析模型的运作，给出各要素的评估结果，给出其努力方向和导向型建议。2007年以来，广州局不定期采用安全生产四维度模型对广大员工进行调查取样分析，得出广州局“以全员参与为基础的制度执行力文化”建设取得的效果及下一步应该采取的更合理措施等。
根据广州局2007年底的安全生产四维度调查分析报告，安全生产四要素中，全局在习惯、技能与不和谐这三方面总体表现较好，只是各部门之间存在些微差异。调查结果也显示，全局员工普遍存在较明显的疲劳感，疲劳水平处于待改进状态。报告指出有必要采取措施对其进行进一步的缓解。2010年第一季度安全生产四维度调查分析报告表明，同2007年相比，安全生产四要素中，全局在习惯、疲劳与不和谐这三方面总体表现有明显提高，疲劳要素则处于待改进状态。结果表明“以全员参与为基础的制度执行力文化”建设改进了安全生产状况，取得了良好的效果。
四、“以全员参与为基础的制度执行力文化”取得的成效及推广价值
（一）呈现出本质安全特征
广州局自2007年开始制度执行力建设以来，在人员较少、资产和输电规模快速扩张的情况下，连续3年未发生主网瓦解、有人为责任的设备重大损失、人员伤亡事故。全局安全生产水平全面提高。“两票”合格率、设备紧急、重大缺陷及时消缺率常年保持100％，一般设备及时消缺率也维持在较高水平。
（二）工作质量得到有效控制
持续的制度执行力文化建设，特别是表单化管理实施让广州局的工作质量有了显著提高，设备运行情况逐年改善。单极强迫停运次数和单极计划停运次数是设备运行可靠性和稳定性的最重要考核指标。为便于纵向比较，以广州、肇庆换流站为例，单极强迫停运次数、单极计划停运次数总体呈逐年下降趋势。2010年截至8月31日的统计数据同比进一步好转。
随着制度执行力建设工作越来越广泛、越来越深入，设备的检修质量将进一步得到提升。
（三）工作效率大大提高
制度执行力文化建设大大地提高了工作人员的效率。例如，同一设备每年需要完成的预试定检项目都是固定的，在工作表单编写完成后，年度检修前只需调用相应设备的表单即可完成现场工作，省却了重复编写技术方案的工作。同时，在现场工作中，技术水平稍低的人员面对同一个检修设备时，所采用的表单与技术水平稍高的人员是一致的，保证了不同水平的检修人员所耗费的时间大致一样，提高了整体工作效率。在数量多、检修内容相同、工艺质量要求一致的检修设备上，如阀厅检修，表单化的推行对提高现场工作效率的作用就尤为突出。下表中列举了2010年肇庆站年度检修部分设备在单工作组情况下需要工时的情况。表中所统计的时间均为检修人员的有效作业时间，不含运行人员安措准备及验收时间，节约的总时间按现场仅有一组作业人员计算。
以往高压直流输电系统年度检修工作往往需要2周左右的停电时间，随着制度执行力建设的深入，现场工作效率的不断提高，2010年肇庆换流站年度检修仅用了8天时间即完成了包括消缺、技改、预试定检的所有计划工作，减少了高压直流输电系统的停电时间，检修周期平均比以往缩短了2至3天。按广州局管辖的天广、高肇、兴安三条直流满负荷容量计算，3天时间可多输送电量5.62亿千瓦时，增加输电费收入约4946万元。
（四）巩固了以习惯性遵章为导向的安全生产文化
2003年以来，广州局启动了“依靠制度规范牵引，培育以习惯性遵章为导向的安全生产文化”活动，取得明显成效，员工参与的广泛性逐年提高。“以全员参与为基础的制度执行力文化”以表单化管理为依托，通过表单体系建设，提高员工的规范化工作能力。“以全员参与为基础的制度执行力文化”是以习惯性遵章为导向的安全生产文化的深化，巩固了以习惯性遵章为导向的安全生产文化的成果，并找到了夯实安全生产基础的“捷径”。
开展“以全员参与为基础的制度执行力文化”活动以来，广州局未发生主网瓦解、有人为责任的设备重大损失、人员伤亡事故。全局安全生产水平全面提高。“两票”合格率达到100％，设备紧急、重大缺陷及时消缺率100％，一般设备及时消缺率为95.8％。
（五）推广价值
“以全员参与为基础的制度执行力文化”体现了电力企业安全生产工作的核心价值，通过积极推进质量控制能更好地实现电业安全生产各项工作基础。广州局近两年的实践有力地证明“以全员参与为基础的制度执行力文化”的研究与实践取得了明显成效。“以全员参与为基础的制度执行力文化”建设对整个电力企业内安全生产水平的提高具有积极的借鉴意义和指导意义。
五、结束语
“一切事故都可以预防”是南方电网公司的安全理念，代表着南方电网公司对安全的不懈追求和实现企业本质安全的坚定信念。在南方电网公司和超高压输电公司的领导和支持下，广州局积极研究、探索安全生产规律，牢牢抓住制度执行力建设这个核心不动摇，逐渐形成了独具特色的“习惯性遵章”为导向的安全生产文化，对保证西电东送主网架安全稳定运行起到了重要的作用。通过推进制度执行力建设，逐渐形成了“以全员参与为基础的制度执行力文化”，员工、团队以及广州局制度执行力大幅提升，成为广州局核心竞争力重要组成部分。随着对安全生产规律把握以及制度执行力建设的不断深入，广州局制度执行力建设的成效必将日益显著，以“一切事故都可以预防”为特征的本质安全企业将会得以实现。
成果主创人： 张鹏
成果创造人：邓庆健 王远游 刘森 汪洋 袁鹏 江志波 雷兵 何润华
